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建议设立新时期的西部能源和生态特区

2018-02-08 16:17:24

建议设立新时期的西部能源和生态特区

现在西部后发展地区喊得最响亮的口号就是后发赶超、同步小康,不拖全国2020年全面建成小康社会的后腿。但切实到西部基层工作即可强烈地感受到,西部要发挥后发优势跨越发展并不容易,承接东部的产业转移面临着土地资源稀缺、物流成本高企、科技人才匮乏等天然短板,在不少情况下并不具有比较优势。在西部工作的人都会问一个问题,后发赶超凭什么?西部最大的劣势是政策劣势西部经济开发区的基础设施落后,但因山多地少地价逼近甚至超过了很多东部地区。西部高速公路的建设因需要架桥钻洞其成本平均为东部地区的6倍,车流量则仅约为1/5。西部农村的收入指标往往依靠外出务工者维持。西部招商引资的主要方式一般就是压低地价、财政补贴、本级税收减免,但考虑到本就不厚的家底以及近年来西部地方政府债务迅速拉升,这方面的优惠条件也往往无法真正兑现。当前国内外发展环境遇冷,西部再重走东部地区改革开放初期的粗放式工业化道路已不可能,一来随着经济下行压力重工业普遍产能过剩很难再投资过热大搞重复建设,二来全国环境保护和资源节约政策虽一定程度考虑了地区差异和公平问题但已经不允许大排大放。但西部和东部发展最大的差距仍不是上述的资本、土地、人才的差距,而是政策的差距。政策红利是改革开放以来区域发展最大的红利,这当中主要包括出口/经济特区(1979年起,深圳、珠海、汕头、厦门和海南)、沿海开放城市和经济技术开发区(1984年起,大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等)、保税区(1990年起,上海浦东新区的外高桥、天津港等)、保税港区、保税物流园区、出口加工区、综合保税区、沿江沿边开放地带、边境(跨境)经济合作区、高新技术产业开发区以及更高开放程度的自由贸易试验区(上海)等。西部地区在这些开放政策中进入较晚,1999年以来才陆续批准了中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区,截至目前国家级经济技术开发区215个,其中西部48个,不如江苏、浙江和上海的累加总数,工业总产值全国占比不足10%

建议设立新时期的西部能源和生态特区

,而西部首个综合保税区获批时间已是2010年。西部资源和环境要素的价值被低估西部后发展的现状固然和其区位特征有关,但我国改革开放、试点示范、“摸着石头过河”时的政策倾斜确实较少落在西部地区,这种情况也加重了区域之间发展的差距。当前支持西部的政策如果不“特”,只是跟东部一样,那就没有优势,支援和扶贫是扶不出一个富裕发达的西部的。西部多的是山,山下多矿,山上多树和水,比如贵州六盘水就富煤,是西电东送基地,又是长江、珠江的上游,因此资源和生态仍是西部的比较优势,但是这些优势没有体制改革和政策划线,其利益的分配仍是不平衡的。煤炭、水力等资源开发的环境污染、搬迁纠纷等问题留在了当地,但当地从中获得的收益却非常有限。一是因为掌控这些资源的往往都是大型国有企业集团,其决策和管辖权都不在当地,所产生的本级利税、移民扶持基金等杯水车薪。二来在资源价格上往往还形成倒挂格局,比如贵州省的上电价在0.24元/度至0.33元/度,居民用电约在0..76元/度,一般工业及商业用电约在0..95元/度,大工业用电约在0.56元/度,本地发的电一上一下价差至少在一倍以上,生产用电价甚至高于部分东部省份,身为能源大省却不能享受用电优惠,电费占企业生产成本50%以上。三是现有的资源税体制又造成了资源收益只向煤老板等少数阶层集中,其从当地赚的钱很大部分又没有投入在当地用于建设,因为资源开采形成的本地环境破坏和社会冲突加剧以及其自身财富积累使得他们更愿意往国外或大城市移居。如此这般,西部的资源优势在本地根本发挥不出来,即便资源是国有的,但本地承受的经济、社会、环境代价是不对等的,这其实也是资源型城市陷阱形成的主要原因。随着发展的深入,自然资源的生态价值在一定程度上有望超越其所提供的经济价值,生态要素越来越成为如土地、资本和劳动力一样的特殊生产要素。西部生态环境价值远远超出了当地或区域的范围,但其要素价值始终被忽略和低估,当前生态文明先行示范区建设涉及的最大行政区域为省级,但事实上森林、水流、山岭、草原、湿地、大气等生态空间的确权界定、自然资源资产产权制度、有偿使用制度和生态补偿制度的构建中涉及的问题往往是跨省际的,比如长江、黄河流域,需要上下游联动来实施。省际的生态补偿问题类似于国际气候损失和损害补偿问题,国际的问题不能仅仅通过发达国家对发展中国家的援助或单凭市场机制来解决,同样东部对西部的生态补偿也需要建立科学合理的转移支付机制。新时期需要新特区西部的工业基础多是三线建设时候打下的基础,“特区”的称谓早在上世纪六十年代就在贵州的六盘水使用过,是邓小平和彭德怀当年为划定煤炭基地、开发煤炭资源、修建铁路和支援三线建设而建立的特殊行政区,算是早期的能源特区。当前在新常态下,西部的发展条件并没有当初东部优越,也没有明显的所谓后发优势,因此西部开发需要特别的改革思路、执行特别的改革政策,不同于东部因为区位优势更适合开放政策,西部更应该在资源和生态体制上下功夫,在当前东部环境事件频发、环境价值愈加推崇的美丽中国建设中也适逢其时。事实上,贵州毕节改革试验区就是一个示例,其缘起特殊但可以归纳共性在更广的西部地区推而广之,即为“能源和生态特区”,使得西部能源开发和生态保护能有序推进,以资源涵养生态,形成可持续发展,使得当地经济受益、他地环境受益。特区在深化改革方面可以授予特别的权力,大胆探索能源和生态体制改革。特区可率先试点开展电力价格体制改革,包括电力价格形成机制、独立电、大用户及产业园区直购电、留存电量和丰水期富余电量消纳、新能源基地等政策。西部工业规模及用电量相对较小,改革先试涉及的利益调整和风险也相对较小。电力价格能为西部发展带来新的机遇,如发展大数据、云计算、电子商务等区位交通优势不敏感但耗能量大的战略性新兴产业,真正为西部后发赶超提供动力。特区可尝试筹建全国统一煤炭和天然气(页岩气)交易市场,辅以电子商务平台、现代物流仓储基地等战略布局。中亚、中缅等主要油气管道都经过我国西部,西部又是煤炭、石油、天然气、页岩气、风力和太阳能等新能源富集地区,以煤炭、天然气为主的大宗能源产品交易和物流中心可以考虑设在特区范围内,结束国内分而治之的交易模式,消除区域间壁垒,并积极与国际能源市场对接。特区可尝试实行国有大型能源和资源类企业向当地村(社区)、乡(镇、街道)、县(市、区)等基层国有平台、集体企业开放入股或缴纳一定比例利润,使得落户当地的大型企业集团的收益也能被地方政府和社会分享,用于改善当地基础设施建设、生态环境和社会福利,企业与地方和谐共生。国有地方合资也能促进传统能源企业配合西部地区新型城镇化建设,共同决策退城入园。特区可尝试设立生态资产管理委员会,探索编制自然资源资产负债表,有条件的重点地区和企业可以尝试将生态资产纳入绿色国民经济核算体系以及企业资产负债表进行生态资产管理,对接和融于已推行或即将推行的全国节能量、碳排放权、排污权、水权交易市场,探索跨省级、跨区域生态产权、补偿和交易制度,实现生态产权的增值性和可流转性,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理,促进生态产业的良性循环。相信未来十年是西部发展的黄金期,西部的老百姓能在这一轮的深化改革中获得实际的利益,与全国人民一起共同见证中国梦。

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